秦始皇运用法律组织“大一统”式的国家政治，把各种人际关系、人际互动和社会秩序用法律的形式固定下来，并用国家强制力保证其得到施行。他以法律来规定等级化的社会地位，规范社会生活方式，维护社会秩序，以强制性手段对臣民做出种种限制，以严刑酷罚惩处一切违背这种生活方式和社会规范、破坏这种社会秩序的叛臣乱民。
这样一来，“法治”成为行政权力支配社会的一种形式和重要手段。秦始皇“重之以苛法峻刑，使天下父子不相安”,以致秦朝臣民普遍感到“秦法重”。秦制之失与其说是“法治”之失，不如说是“政制”之失。皇帝兼握最高立法权力、最高司法权力和最高行政权力的政治制度不仅很容易使“法治”的理性成分化为乌有，而且常常使“法制”与“法治”助纣为虐，成为暴君专横跋扈的政治工具。
法律制度与法律形式。法律是统治阶级意志的集中体现，是统治阶级维护政治统治的重要工具。“法治”皇帝秦始皇主要依靠法律手段维系其统治。他的统治思想和政治行为与秦朝的法律制度密切相关。解读秦始皇及其创立的皇帝制度，必须研究秦朝的法律制度、法律形式和法律的基本原则。
